民國(guó)為什么沒有建立聯(lián)邦政體？聯(lián)省自治嘗試失敗

近代中國(guó)面臨“千年未有之變局”，各方政治勢(shì)力紛紛出場(chǎng)，有識(shí)之士先后提出了各種主義和救國(guó)主張，有的僅僅在思想界流行一陣便銷聲匿跡，有的一時(shí)順應(yīng)了潮流得以付諸實(shí)踐，卻因水土不服、政局動(dòng)蕩而中途夭折。百年前的政局跌宕起伏，這背后是什么在起決定性作用？民初的政黨政治亂象叢生，這當(dāng)中又隱藏了怎樣耐人探尋的密碼？百年前的這段歷史，值得我們好好研究。本刊即日起開辟“近代史的啟示”專欄，刊發(fā)系列文章，敬請(qǐng)關(guān)注。

近代中國(guó)曾有一個(gè)夢(mèng)想，在當(dāng)年被追尋得轟轟烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世紀(jì)20年代初的“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)中達(dá)到高潮，但隨后，它就被刻意遺忘了。

“東南互?！保合魅趿饲逭醒爰瘷?quán)

1860年第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中國(guó)走上了向西方學(xué)習(xí)的道路。短短幾十年，吃穿住行、生老病死，生活習(xí)慣、思維習(xí)慣，都在這個(gè)過程中發(fā)生巨變，區(qū)域發(fā)展差異凸顯，地方主義崛起順理成章。隨著剿滅太平天國(guó)的湘軍集團(tuán)崛起，督撫們漸漸把軍權(quán)、財(cái)權(quán)與用人權(quán)等攬?jiān)谧约荷砩?。從此，地方坐大，中央衰落?/p>

中央集權(quán)的危機(jī)，在清政府那里早有預(yù)感。尤其讓清政府震驚的，是1900年的“東南互?！?。那時(shí)候，因?yàn)椤胺銮鍦缪蟆钡牧x和團(tuán)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，清政府向列強(qiáng)“宣戰(zhàn)”。而東南各省督撫，卻絲毫不理會(huì)清政府的命令，反而與列強(qiáng)相約局部休兵，互保東南。

這個(gè)事件給中國(guó)人一個(gè)重要啟示。1901年，梁?jiǎn)⒊拖蛑袊?guó)人介紹瑞士聯(lián)邦制，說中國(guó)自古以來就有地方自治傳統(tǒng)，如果能采用聯(lián)邦制，中國(guó)許多難題都容易化解。因此，如何建立集權(quán)、分權(quán)新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布預(yù)備立憲，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是參照東西洋各國(guó)立憲經(jīng)驗(yàn)，以官制改革為突破口，重建中央與地方分權(quán)模式。

然而，清政府畢竟不是一個(gè)真正意義上的現(xiàn)代政府，數(shù)百年的“家天下”思想已經(jīng)深入骨髓，很難真正去分享權(quán)力。于是仿行立憲的原則，就成了“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷，庶政公諸輿論”，也就是說中央政府依然掌握實(shí)權(quán)，只是允許民眾參與討論政治而已。但即使這樣有限的讓步，清政府實(shí)際也沒做得到，它真正的思路或者說“慣性思維”是——削弱現(xiàn)行督撫權(quán)限，各省新設(shè)督撫權(quán)限僅與日本府縣知事相當(dāng)，財(cái)政、軍事權(quán)悉收歸中央，反倒是要加強(qiáng)中央權(quán)力。

清政府的決定，引起地方勢(shì)力的嚴(yán)重不滿。直隸總督兼北洋大臣袁世凱公開反對(duì)，表示很難辦到，各省督撫也相繼表示不滿，此案只有暫時(shí)被擱置起來。清政府仿行立憲宣稱要解決中央、地方的權(quán)限問題，結(jié)果卻南轅北轍，很不理想。

湖南新政：近代中國(guó)地方主義的起點(diǎn)

近代中國(guó)地方主義的起點(diǎn)，是陳寶箴、黃遵憲等人所主導(dǎo)的“湖南新政”。

湖南新政發(fā)生在甲午戰(zhàn)敗后。由于戰(zhàn)敗，中國(guó)人就去檢討過去幾十年發(fā)展中的問題，朝野內(nèi)外一個(gè)基本共識(shí)是，過去對(duì)社會(huì)管控太多，中國(guó)沒有民間社會(huì)，沒有“自組織”，沒有新聞媒體，沒有一切現(xiàn)代國(guó)家所擁有的社會(huì)管理方式。

這一特別機(jī)遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏銳地抓住了，而他們之所以在湖南進(jìn)行試驗(yàn)并能成功，主要還是因?yàn)楹媳旧硭哂械莫?dú)特性——極端激進(jìn)與極端保守同時(shí)并存。

就區(qū)位來看，湖南擁有一個(gè)特殊的窗口——廣東。湖南人至今外出打工，依然首選廣東。廣東是近代中國(guó)與外國(guó)人接觸最早、最多的地區(qū)。湖南人通過廣東這個(gè)窗口，看到了西方文明優(yōu)長(zhǎng)之處，因而有曾國(guó)藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛澤東等一大批力主學(xué)習(xí)西方的湖南人。另一方面，湖南在中國(guó)的位置，當(dāng)南北要沖，為西南門戶，是各方勢(shì)力爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。或許由于這個(gè)原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當(dāng)1897年德國(guó)出兵占領(lǐng)山東膠州灣、掀起瓜分中國(guó)的狂潮時(shí)，湖南人就在兩年自治的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上準(zhǔn)備獨(dú)立。這當(dāng)然不是分裂，而是準(zhǔn)備像梁?jiǎn)⒊人诖哪菢?，以湖南?dú)立為中國(guó)將來重建統(tǒng)一積蓄力量，保留一個(gè)復(fù)興基地。

湖南獨(dú)立在1897年沒有成為現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榍逭b于膠州灣事件的巨大影響，在第二年開始了政治改革，是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動(dòng)力，湖南省內(nèi)的南學(xué)會(huì)，就是一個(gè)提倡地方自治的政治團(tuán)體。遺憾的是，湖南地方自治并沒有結(jié)果。戊戌變法在1898年秋天逆轉(zhuǎn)，湖南地方自治試驗(yàn)也就隨著陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消云散。

從地方自治到聯(lián)省自治

20世紀(jì)20年代初，過去的地方自治先鋒，又成為“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)頭羊。湖南不僅在1920年11月由省長(zhǎng)譚廷闿、師長(zhǎng)趙恒惕發(fā)表通電，第一個(gè)宣布自治，還在1922年元旦正式公布施行湖南憲法。在湖南省的啟示下，四川省的劉湘，貴州省的盧燾，廣東省的陳炯明，江西省的陳光遠(yuǎn)，浙江省的盧永祥，陜西省的陳樹藩，東北的張作霖，華北的吳佩孚等政治強(qiáng)人，都先后運(yùn)用各種方式嘗試自治。

不過，我們看到一個(gè)相當(dāng)奇怪的現(xiàn)象，那就是20年代早期的中國(guó)，各地的自治運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，而經(jīng)過幾年的折騰，到頭來卻是中國(guó)獲得了新的統(tǒng)一，各省依然處于統(tǒng)一中國(guó)的范圍之內(nèi)，并沒有任何一個(gè)省真正從中國(guó)分離出去。

這其實(shí)是很正常的，因?yàn)橹袊?guó)人自古就有一個(gè)區(qū)域“忠誠(chéng)分層”的問題，湖南人忠于湖南，但不會(huì)忘情中國(guó)，真正愿意一省獨(dú)立永久脫離中國(guó)的畢竟是少數(shù)。中國(guó)自古以來的自治，都是相對(duì)于大中國(guó)而言，是統(tǒng)一條件下的治理方式調(diào)整，因而自治運(yùn)動(dòng)發(fā)展到一定階段，就是《三國(guó)演義》的開篇，分久必合，合久必分。按照上世紀(jì)20年代的政治邏輯，各省自治必然漸漸進(jìn)入數(shù)省聯(lián)治。

聯(lián)省自治：很快被北伐統(tǒng)一所取代

其實(shí)在各省自治期間，就有好幾次組建聯(lián)省政府的嘗試。比如1921年，湖南、四川決定出兵驅(qū)逐北洋的王占元，幫助湖北自治。湘軍出動(dòng)前，省長(zhǎng)趙恒惕派多名說客到西南各省活動(dòng)，說打算在驅(qū)王之后，在武漢召集各省代表，商量組織聯(lián)省自治政府的大問題。提議一出，云南、四川、浙江、山西等紛紛表示贊同。當(dāng)時(shí)甚至有傳言，說是聯(lián)省政府的名單都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任總理，陳炯明長(zhǎng)陸軍，而孫中山則傳說要被推舉為太平洋會(huì)議的代表。當(dāng)然，這些組建聯(lián)省政府的嘗試統(tǒng)統(tǒng)都沒有結(jié)果，自治運(yùn)動(dòng)很快被北伐統(tǒng)一所取代。

聯(lián)省自治從1920年興起，如火如荼開展了幾年，仍沒有實(shí)際效果，并?；祀s著各個(gè)軍事實(shí)力派的爭(zhēng)斗，讓一些激進(jìn)的知識(shí)精英失望不已，更沒有喚起民眾參與的熱情。1924年，倡導(dǎo)打倒帝國(guó)主義和軍閥、武力統(tǒng)一中國(guó)的國(guó)民革命興起后，很快俘獲了大部分人心。

隨著1926—1928年革命軍出師北伐，北洋的中華民國(guó)結(jié)束，國(guó)民黨的中華民國(guó)重啟，中國(guó)重建統(tǒng)一，重回軍政、訓(xùn)政、憲政三階段，三民主義成了國(guó)家指導(dǎo)思想，地方自治、地方主義也就重新納入孫中山的思想框架中。在這個(gè)框架中，中國(guó)仍要實(shí)行地方自治，只是中央層面之外，直接進(jìn)入縣域，不再讓各省成為一個(gè)自治體。這顯然是擔(dān)心各省坐大，地方自治演變成地方割據(jù)。不過孫中山的擔(dān)憂還是出現(xiàn)了。統(tǒng)一只是表面的，“北伐”中那些主動(dòng)投靠國(guó)民黨的軍事實(shí)力派，仍舊握著地方大權(quán)。只是他們不再公然宣稱要實(shí)行聯(lián)邦制，而是在民族主義的框架下小心翼翼地發(fā)展著地方的勢(shì)力。

聯(lián)省自治為何會(huì)受到許多軍閥的青睞，又為何以失敗告終

自從進(jìn)入近代后，中國(guó)的內(nèi)部變動(dòng)就不是原來意義上的內(nèi)政，總帶有一些國(guó)際因素。第一次世界大戰(zhàn)后，英美等國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮，給世界以重要示范，許多國(guó)家從原來的單一體制改為聯(lián)邦制，甚至連社會(huì)主義蘇聯(lián)，也在以聯(lián)邦為訴求，這在很大程度上影響了中國(guó)的路徑選擇，這也是上世紀(jì)20年代聯(lián)省自治的國(guó)際背景。

從當(dāng)時(shí)中國(guó)最直接、最現(xiàn)實(shí)的困境來說，聯(lián)邦制、聯(lián)省自治、一國(guó)多制的政治體制，至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。從消極意義來說，這也是當(dāng)時(shí)實(shí)際上陷入分裂狀態(tài)的中國(guó)重新走上統(tǒng)一之路的一種“比較的和平方法”。這種復(fù)合國(guó)體形式，或許合乎中國(guó)國(guó)情，中國(guó)的實(shí)際情況也許確實(shí)如許多學(xué)者所分析的那樣。但從另一方面看，它實(shí)際上陷入了一個(gè)理論誤區(qū)。因此，反對(duì)者也幾乎如出一轍從中國(guó)國(guó)情來立論。

中國(guó)國(guó)情一個(gè)最大的特殊性在于，理論上不會(huì)有誰堅(jiān)定反對(duì)自治、聯(lián)治，但在他們內(nèi)心深處想著的是“自己治”，而不是“別人治”。也就是說，“自治”實(shí)際上很可能被操作為“官治”、“軍治”，而非“民治”。更何況，當(dāng)時(shí)中國(guó)的民眾并沒有相應(yīng)的自治能力，還需要長(zhǎng)期的培訓(xùn)。這就不可避免發(fā)生一個(gè)問題，一旦利益沖突，擁有權(quán)勢(shì)的人或集團(tuán)是不會(huì)輕易放棄自己的既得利益的，更遑論幫助民眾來參與政治，約束自己。

即使有幾位比較超脫的軍人，如湖南的趙恒惕、廣東的陳炯明，他們也不能強(qiáng)求所有軍事實(shí)力派都和他們保持一致。比如吳佩孚，他過去曾反對(duì)過“武力統(tǒng)一”，但那是因?yàn)樗鹨砦簇S，一旦他以為自己的力量差不多時(shí)，也和其他軍閥一樣，要建立所謂“全國(guó)統(tǒng)一”的“合法政府”。1921年9月10日，他與孫傳芳等人聯(lián)名通電，提出在廬山召開所謂“國(guó)是會(huì)議”，以發(fā)起國(guó)民大會(huì)，恢復(fù)舊法統(tǒng)，取消南北政府，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。而那些沒有能力擴(kuò)大地盤的小軍閥，則更樂意于抱定“自治”的招牌不放。

那時(shí)人們普遍的困惑是：中國(guó)既有軍閥專制，則任何形式的自治，都必然帶有軍閥割據(jù)的特征，都是“軍治”，而非“民治”。軍閥未除，“自治”二字不必假用。軍閥成了中國(guó)落后、混亂的替罪羊，由軍閥主導(dǎo)的反軍閥運(yùn)動(dòng)，卻成了國(guó)民的一場(chǎng)狂歡。

延伸閱讀

軍閥割據(jù)與聯(lián)省自治

在軍閥勢(shì)力統(tǒng)治之下，除湖南實(shí)行省憲兩三年外，其他各省均未發(fā)生實(shí)效，只是徒具形式而已。在直系軍閥吳佩孚推行以武力統(tǒng)一全國(guó)的局勢(shì)下，各省軍閥高唱“自治”實(shí)際上是為維護(hù)地盤和統(tǒng)治權(quán)而提出的一種政治主張，以圖割據(jù)自保。

比如，廣東軍閥陳炯明標(biāo)榜“聯(lián)省自治”，是為了阻擾北伐，并蓄謀發(fā)動(dòng)反對(duì)孫中山的軍事政變，以建立地方封建割據(jù)政權(quán);江西陳光遠(yuǎn)，則利用“聯(lián)省自治”的口號(hào)以脫離困境，以便與陳炯明建立秘密的聯(lián)防;浙江督軍盧永祥原屬皖系，直皖戰(zhàn)后，他深感勢(shì)孤力單，為鞏固他在浙江的統(tǒng)治，用自制省憲等辦法，抵制直系的侵入，以圖自保。

至于“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)轟鬧了一場(chǎng)，卻沒有什么實(shí)際的效果，盡管它是這一時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)改良派的一種政治主張，其思潮屬于資產(chǎn)階級(jí)改良主義范疇，但這一口號(hào)卻被軍閥所利用，成了他們制造紛爭(zhēng)的幌子，以致在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了一股政治逆流。

發(fā)起人譚延闿

譚延闿(1880年—1930年)，字組庵，湖南茶陵縣人，生于浙江杭州。中國(guó)國(guó)民政府主席 、第一任行政院院長(zhǎng)。

其父譚鐘麟，據(jù)朱保炯等編《明清進(jìn)士碑錄索引》卷下，譚鐘麟考中咸豐六年(1856年)丙辰科二甲第十名進(jìn)士;另?yè)?jù)朱汝珍編《詞林輯略》卷七，譚鐘麟，字云覲，號(hào)云卿，湖南茶陵人。散館授編修。官至兩廣總督，謚文勤。譚延闿聰穎好學(xué)，5歲入私塾。其父規(guī)定三天要寫一篇文章，五天要寫一首詩(shī)，還要練寫幾頁(yè)大、小楷毛筆字。11歲學(xué)制義文學(xué)，光緒帝的師傅翁同龢稱之為“奇才”。1893年，譚延闿到長(zhǎng)沙參加童子試，考中秀才，譚父當(dāng)時(shí)年事已高，譚延闿在陪同家父安渡晚年的同時(shí)，繼續(xù)跟從各地名師學(xué)習(xí)時(shí)文等。1904年，譚延闿參加清末最后一次科舉試，中試第一名貢士，即會(huì)元，4月參加殿試，列為二等第三十五名，賜進(jìn)士出身。

延闿幼承家學(xué)，天資聰穎，少年臨池，頗有筆力，翁同龢見而愛之，嘗語(yǔ)譚父曰：“三令郎偉器也，筆力殆可扛鼎?！焙蠊缙溲?。光緒十八年(1892年)入府學(xué)，光緒二十八年(1902年)中舉人，三十年中進(jìn)士，入翰林，旋授編修，返湖南辦學(xué)。慈禧太后晚年，曾親自主持改革，即所謂“丁未新政”，延闿積極呼應(yīng)，屬湖南立憲派首領(lǐng)，任省“諮議局”議長(zhǎng)。

1911年武昌起義后，任湖南軍政府參議院議長(zhǎng)、民政部長(zhǎng)。10月底立憲派殺害正副都督焦達(dá)峰、陳作新后，被咨議局推舉為湖南省都督。1912年7月被北京政府正式任命為湖南都督，9月兼湖南省民政長(zhǎng)，加入國(guó)民黨，任湖南支部支部長(zhǎng)。1913年參加二次革命，宣布湖南獨(dú)立，并在《長(zhǎng)沙日?qǐng)?bào)》發(fā)表《討袁檄文》，遂被袁世凱撤去都督之職。去職后，先后避居青島、上海。1915年，袁稱帝，延闿參與護(hù)國(guó)運(yùn)動(dòng)。1916年8月后復(fù)職湖南省長(zhǎng)兼督軍、湖南參議院院長(zhǎng)。在護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)中，為排斥外省軍閥控制湖南，他提出了“湘事還之湘人”口號(hào)。袁死后，任湖南省長(zhǎng)兼督軍、省長(zhǎng)，1920年11月被趙恒惕驅(qū)逐而赴上海。1922年投奔孫中山，再次加入中國(guó)國(guó)民黨，6月任全湘討賊軍總司令。1923年后任廣州陸海軍大元帥府大本營(yíng)內(nèi)政部長(zhǎng)，建設(shè)部長(zhǎng)、湖南省省長(zhǎng)兼湘軍總司令。1924年1月當(dāng)選為國(guó)民黨第一屆中央執(zhí)行委員會(huì)委員、中央政治委員會(huì)委員兼大本營(yíng)秘書長(zhǎng)。1925年7月任廣州國(guó)民政府委員、常務(wù)委員兼軍委會(huì)委員、常委，國(guó)民革命軍第二軍軍長(zhǎng)。9月署理廣州國(guó)民政府軍事部部長(zhǎng)。1926年1月被選為國(guó)民黨第二屆中央執(zhí)行委員會(huì)委員，3月代理廣州國(guó)民政府主席，4月任中央政治委員會(huì)主席。7月又代理國(guó)民黨中央黨部主席。1927年3月后任國(guó)民黨中常委、中政會(huì)主席團(tuán)成員、軍委會(huì)主席團(tuán)成員、國(guó)民政府委員、常委、武漢國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員。9月寧漢滬三方在上海成立國(guó)民黨中央特別委員會(huì)，任大會(huì)主席。1928年2月任南京國(guó)民政府主席，至10月轉(zhuǎn)任行政院院長(zhǎng)，兼任首都建設(shè)委員會(huì)委員，財(cái)政委員會(huì)委員、委員長(zhǎng)，國(guó)民黨中執(zhí)委、中常委，總理陵園管理委員會(huì)委員。1930年9月22日病逝于南京。

譚延闿與陳三立、譚嗣同并稱當(dāng)時(shí)“湖湘三公子”，授翰林編修。民國(guó)四大書法家之首，民國(guó)書法家中曾有真草篆隸四大家之謂，他們是譚延闿的真，于右任的草，吳稚暉的篆和胡漢民的隸。素有“南譚北于”之譽(yù)。這四人均為國(guó)民黨的元老級(jí)人物，且也都是活躍于政壇的頂尖文人。

譚延闿的女兒譚祥，嫁給了國(guó)民黨人陳誠(chéng)。

歷史進(jìn)程

1920年7月湘軍總司令譚延闿曾號(hào)召“湘人治湘”，后又通電主張“聯(lián)省自治”;

1921年，四川宣告“四川完全自治”，并趕走在川滇軍;

同年4月，貴州盧濤主張“由省自治進(jìn)而為聯(lián)省自治”;

1922年12月，趙恒惕公布省憲法，稱“湖南為中華民國(guó)自治省”;

同年6月，浙江盧永祥則通電主張“省制憲”，以行自治，再組織聯(lián)省自治政府;

陜西成立“籌制省憲自治處”;江西省議會(huì)召開省憲會(huì)議;河南省議會(huì)通過“制定省憲案”;湖南公布“省憲法”后，浙江、廣西、四川皆公布;張作霖打敗仗退回東北之后也宣布自治。

在地方軍閥推行“聯(lián)省自治”的過程中，社會(huì)上出現(xiàn)了一些團(tuán)體，如“各省區(qū)自治聯(lián)合會(huì)”，“自治運(yùn)動(dòng)同志會(huì)”，“旅滬各省區(qū)自治聯(lián)合會(huì)”等。在一些團(tuán)體的章程中也反映了資產(chǎn)階級(jí)和某些進(jìn)步人士的民主要求。蘇浙皖人士曾利用聯(lián)省自治口號(hào)，于1924年推動(dòng)浙江自治和蘇、浙、皖三省聯(lián)省自治，以抵制直系軍閥孫傳芳的殘暴統(tǒng)治。1926年北伐戰(zhàn)爭(zhēng)開始后，聯(lián)省自治的主張無人再提。